公益诉讼

最高人民法院《关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释(一)》 目次


来源:第八部 作者:第六检察部 发布时间:2021-05-10

最高人民法院《关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释(一)》

目次

一、《解释》制定的背景

二、《解释》坚持的原则

三、关于首负责任制的适用问题

四、关于网购食品安全责任问题

五、关于经营者明知的认定问题

六、关于法律适用的梯次及衔接问题

七、关于惩罚性赔偿责任是否以造成人身损害为要件的问题

八、关于生产经营未标明基本信息的预包装食品的赔偿责任问题

九、关于经营进口食品的赔偿责任问题

 

 

为正确审理食品安全民事纠纷案件,保障公众身体健康和生命安全,2020年10月19日,最高人民法院审判委员会第1813次会议讨论通过了最高人民法院《关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释(一)》(以下简称《解释》),并已于2021年1月1日起施行。现就《解释》涉及的主要问题谈谈我们的认识。

 

一、《解释》制定的背景

 

“民以食为天,食以安为先。”食品安全关系人民群众身体健康和生命安全,关系中华民族的未来。党中央、国务院高度重视食品安全工作。党的十九大报告明确提出实施食品安全战略,让人民吃得放心。习近平总书记多次作出重要指示,强调要把食品安全作为一项重大的政治任务来抓,要求用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,确保人民群众“舌尖上的安全”。十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,强调坚持人民至上、生命至上,把保护人民生命安全摆在首位,要求提高食品药品等关系人民健康产品和服务的安全保障水平。

同时,随着经济社会与科学技术的快速发展,人们在享受日益丰富的食品时,也面临着食品安全问题带来的各种风险。食品安全事件时有发生,食品安全违法行为仍屡禁不止,这些问题的存在,影响了消费者的食品安全信心,也影响了食品行业的健康发展。2019年5月20日中共中央、国务院发布的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》指出,我国食品安全工作仍面临不少困难和挑战,形势依然复杂严峻;违法成本低,维权成本高,法制不够健全;这些问题成为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的明显短板。

最高人民法院高度重视食品安全民事审判和研究工作。2014年出台了《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》,对统一食品、药品领域的民事司法尺度发挥了积极的作用。2015年,食品安全法经过重大修订,按照建立最严格的食品安全监管制度的总体要求,在强化预防和防范、建立最严格的全过程监管制度的同时,强调要综合运用民事、行政、刑事等手段,建立最严格的法律责任制度,实行和推进社会共治格局。随着法律的修订和实践的发展,有些新情况、新问题需要进一步明确和解释。正是在这一背景下,最高人民法院经过深入调研,多次召开专家学者、政府部门、企业、消费者代表以及法院系统座谈会,并向全社会公开征求意见,在反复研究论证的基础上,制定了《解释》。

二、《解释》坚持的原则

《解释》坚持以下基本原则:

第一,坚持以人民为中心,为人民群众身体健康和生命安全提供有力司法保障。把保障人民群众食品安全放在首位,坚守安全底线,是中央的基本精神,在制定司法解释时我们始终秉持和贯彻这一精神。《解释》从解决人民群众普遍关心的突出问题入手,以维护和保障人民群众身体健康和生命安全为目标,充分发挥人民法院审判职能作用,守护人民群众“舌尖上的安全”,切实增强广大人民群众的安全感、获得感和幸福感。

第二,尊重立法精神,坚持合法性解释原则。司法解释是立法在审判工作中的具体化,我们在制定该解释时立足于体现立法精神,遵循立法本意。在现有法律规定范围内,确保解释符合立法宗旨和目的,遵守司法解释基本要求。

第三,立足审判实践,统一裁判尺度。司法解释工作坚持问题导向,努力解决审判实践中存在的突出问题以及社会大众密切关注的问题,统一裁判尺度。

第四,明确责任承担,引导市场主体规范经营。实践中,一些生产经营者主体责任意识不强,制假售假等问题时有发生。《解释》进一步明确民事责任主体和责任承担要件,依法惩戒恶意违法者,保护诚信经营者,促进食品生产经营行业健康发展。

 

第五,坚持社会共治,遵循各司其职各尽其责的原则。食品安全问题,需要立法、行政监管、民事刑事行政司法共同发挥作用。制定《解释》过程中,注意民事审判与行政监管之间的职能区分,使民事审判在自己的职能范围内发挥应有的作用,促进形成各方各尽其责、齐抓共管、合力共治的工作格局。

 

三、关于首负责任制的适用问题

 

食品安全法第一百四十八条第一款规定了首负责任制,具体内容为:“消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的,可以向经营者要求赔偿损失,也可以向生产者要求赔偿损失。接到消费者赔偿要求的生产经营者,应当实行首负责任制,先行赔付,不得推诿;属于生产者责任的,经营者赔偿后有权向生产者追偿;属于经营者责任的,生产者赔偿后有权向经营者追偿。”

 

第二款规定了惩罚性赔偿,具体内容为:“生产不符合食品安全标准的食品或经营明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金,增加赔偿的金额不足一千元的,为一千元。”实践中,消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的,可以向经营者要求赔偿损失,也可以向生产者要求赔偿损失。接到消费者赔偿请求的生产者或者经营者应当先行赔付消费者损失,不得以自身无过错,赔偿责任应由生产经营者中的另一方承担为由主张免责抗辩,这是食品安全法规定首负责任制的应有之义。至于生产者或经营者之间谁来承担最终的责任,属于内部互相追偿的问题,不应以此对抗消费者

 

另外,关于首负责任制的适用范围问题。首负责任制适用于消费者请求赔偿损失的情况,这一点并无争议,但是否适用于惩罚性赔偿,实践中存在不同做法和观点。一种观点认为首负责任制不适用于惩罚性赔偿,即生产经营者仅对消费者的损失承担首负责任,消费者主张经营者承担惩罚性赔偿,仍需证明符合经营者明知等法定要件。另一种观点认为,首负责任制的适用范围包括惩罚性赔偿,即消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害,其既可以向经营者要求赔偿损失并承担惩罚性赔偿责任,也可以向生产者要求赔偿损失并承担惩罚性赔偿责任。生产者或者经营者承担责任后,可再向真正的责任人追偿。

 

因此问题具有普遍性,影响较大,在征求意见过程中,我们列了两种方案。除目前本条规定的方案外,另一方案为:“消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害,依据食品安全法第一百四十八条规定诉请生产者或者经营者赔偿损失或者承担惩罚性赔偿责任,被诉的生产者或者经营者以赔偿责任应由生产经营者中的另一方承担为由主张免责的,人民法院不予支持。属于生产者责任的,经营者赔偿后有权向生产者追偿;属于经营者责任的,生产者赔偿后有权向经营者追偿。”由于此问题主要是要厘清食品安全法第一百四十八条第一款和第二款规定的适用关系问题,要适用好该制度,需要准确把握立法目的和原意。故此,我们两次征求立法机关等相关部门意见。立法机关认为,食品安全法关于惩罚性赔偿虽然与首负责任制规定在同一条,但从立法原意来看,惩罚性赔偿不宜理解为适用首负责任制,倾向同意本条目前所采纳的立场。在起草论证过程中,我们也向社会各界公开征求了意见。

 

在反复研究论证的基础上,我们采纳了目前立场,规定消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害,依据食品安全法第一百四十八条第一款规定诉请食品生产者或者经营者赔偿损失的,适用首负责任制,首负责任制适用范围不包括第一百四十八条第二款规定的惩罚性赔偿责任。消费者主张经营者承担惩罚性赔偿责任,仍需证明符合经营者明知等法定要件。主要基于以下考虑:

 

首先,从立法文义上看,食品安全法第一百四十八条两款之间并非包含关系。从立法将首负责任制和惩罚性赔偿分别规定在两款中以及措辞看,首负责任制并不当然适用于惩罚性赔偿责任。

 

其次,从惩罚性赔偿制度的功能定位看,其主要功能在于惩罚并遏制有主观恶意的侵权行为,法律规定食品经营者承担惩罚性赔偿责任的前提是明知。虽然经营者在承担中间性责任后可以追偿,但其仍然要承担追偿不到的风险,要付出时间成本和经济成本。如果食品经营者在不具备明知条件的情况下,也要承担惩罚性赔偿的首负责任,则不能真正实现惩罚性赔偿的制度目的,也不符合保护诚信经营者、惩治恶意经营者的司法价值导向。

再次,从利益平衡的角度讲,如果不论经营者主观状态如何,均令其就惩罚性赔偿承担首负责任,会极大地增加经营者的经营成本,经营者反过来又会通过提高价格等方式将成本转嫁到消费者的身上,反而不利于整个消费者群体。

 

因此,《解释》第1条规定:“消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害,依据食品安全法第一百四十八条第一款规定诉请食品生产者或者经营者赔偿损失,被诉的生产者或者经营者以赔偿责任应由生产经营者中的另一方承担为由主张免责的,人民法院不予支持。属于生产者责任的,经营者赔偿后有权向生产者追偿;属于经营者责任的,生产者赔偿后有权向经营者追偿。”一方面明确了消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的,可以向经营者要求赔偿损失,也可以向生产者要求赔偿损失。接到消费者赔偿请求的生产者或者经营者应当先行赔付消费者损失,不得以自身无过错,赔偿责任应由生产经营者中的另一方承担为由主张免责抗辩;另一方面,明确了食品安全法规定的首负责任制的适用范围为赔偿损失,不包括惩罚性赔偿责任,消费者主张经营者承担惩罚性赔偿责任,仍需证明符合经营者明知等法定要件

 

适用中应当注意的是关于生产经营者之间的追偿权问题。食品安全法第一百四十八条第一款除规定首负责任以外,还规定了生产经营者之间的追偿权,即在接到消费者赔偿要求的生产经营者承担首负责任后,可向终局责任人追偿。如果说第一百四十八条第一款规定的首负责任制并不适用于惩罚性赔偿,那么生产者或者经营者承担惩罚性赔偿责任后是否就不存在相互追偿的问题呢?我们认为并非如此除首负责任制下的追偿权以外,法律还规定了连带责任等其他责任制度下的追偿权,生产者和经营者之间是否有权相互追偿要视具体情况确定。

 

四、关于网购食品安全责任问题

 

近年来,随着电子商务的迅猛发展,网络购物现在已经成为一种很普遍的消费方式,通过网络平台进行食品交易的规模也越来越大。《解释》制定过程中,对于网络食品安全问题予以高度关注。

 

一方面,对电子商务平台自营及自营误导问题作出规定。实践中,电子商务平台主要通过两种方式进行经营,一种是为第三方交易提供平台服务,另一种是自己直接作为当事人一方进行交易,即为自营模式。两种交易模式存在根本的差别,因此法律上设置的权利义务也存在差别。在自营模式下,电子商务平台本身为食品经营者,应当承担作为食品经营者的法律责任。根据电子商务法第三十七条规定,电子商务平台经营者对其标记为自营的业务依法承担商品销售者或者服务提供者的民事责任。但实践中仍存在电商平台开展自营业务,应当依法标记自营而未标记的情况。《解释》第2条第1款规定,电子商务平台经营者以标记自营业务方式所销售的食品或者虽未标记自营但实际开展自营业务所销售的食品不符合食品安全标准,消费者依据食品安全法第一百四十八条规定主张电子商务平台经营者承担作为食品经营者的赔偿责任的,人民法院应予支持。

 

《解释》第2条第2款对自营误导的情形作出规定。电子商务法第三十七条明确规定,电子商务平台经营者在其平台上开展自营业务的,应当以显著方式区分标记自营业务和平台内经营者开展的业务,不得误导消费者。根据消费者权益保护法第八条、第九条等规定,消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利,享有自主选择商品或者服务的权利。电子商务平台经营者虽非实际开展自营业务,但其所作标识等足以给消费者造成误导,让消费者相信系电子商务平台经营者自营的,该自营误导应视为电子商务平台经营者对消费者作出承担经营者责任的承诺,消费者也有权要求电子商务平台经营者承担食品经营者的责任,以更好地保护消费者合法权益。《解释》第2条第2款规定,电子商务平台经营者虽非实际开展自营业务,但其所作标识等足以误导消费者,让消费者相信系电子商务平台经营者自营,消费者依据食品安全法第一百四十八条规定主张电子商务平台经营者承担作为食品经营者的赔偿责任的,人民法院应予支持。

 

另一方面,《解释》对电子商务平台经营者未尽实名登记等义务的法律后果作了进一步明确。

食品安全法第六十二条规定了网络食品交易第三方平台负有对入网食品经营者进行实名登记、审查许可证,以及对违法行为履行报告、停止提供网络交易平台服务的义务,第一百三十一条第一款规定,网络食品交易第三方平台提供者违反上述义务,使消费者的合法权益受到损害的,应当与食品经营者承担连带责任

 

电子商务法第三十八条第二款规定,对关系消费者生命健康的商品或者服务,电子商务平台经营者对平台内经营者的资质、资格未尽到审核义务,或者对消费者未尽到安全保障义务,造成消费者损害的,依法承担相应的责任

 

关于食品安全法第一百三十一条与电子商务法第三十八条的适用关系问题,在实务中存在争议我们认为,食品安全关涉消费者生命健康,应当予以特别保护。为了方便食品消费者行使求偿权,更好地保护其合法权益,《解释》第3条规定, 电子商务平台经营者违反食品安全法第六十二条和第一百三十一条规定,未对平台内食品经营者进行实名登记、审查许可证,或者未履行报告、停止提供网络交易平台服务等义务,使消费者的合法权益受到损害,消费者主张电子商务平台经营者与平台内食品经营者承担连带责任的,人民法院应予支持。这一规定有利于督促电子商务平台经营者加强对平台内食品经营者相关资质、资格的审核,并依法采取相应救济措施,以更好地保护网购消费者。

 

五、关于经营者明知的认定问题

根据食品安全法第一百四十八条规定,经营者只有在经营明知是不符合食品安全标准的食品时才承担惩罚性赔偿责任,因此,“明知”的判断至关重要。因“明知”是主观状态,审判实践中较难把握。调研中,地方法院希望对于经营者明知规定一个可操作性的认定标准。《解释》第6条对较为常见的能够认定为经营者明知的情形进行列举,同时作出兜底性规定。第6条规定,食品经营者具有下列情形之一,消费者主张构成食品安全法第一百四十八条规定的“明知”的,人民法院应予支持:(一)已过食品标明的保质期仍然销售的;(二)未能提供所售食品的合法进货来源的;(三)以明显不合理的低价进货且无合理原因的;(四)未依法履行进货查验义务的;(五)虚假标注、更改食品生产日期、批号的;(六)转移、隐匿、非法销毁食品进销货记录或者故意提供虚假信息的;(七)其他能够认定为明知的情形。

其中,关于经营者未依法履行进货查验义务的情形是否应当认定为构成经营者明知的问题,在司法解释起草过程中存在不同观点。一种观点认为,进货查验义务是食品安全法明确规定的经营者义务,司法解释应当严格按照“四个最严”的要求,明确将未尽查验义务认定为经营者明知,由经营者承担惩罚性赔偿责任,最大限度保证食品安全,也为法院司法提供指引。另一种观点则认为,食品安全法规定经营者承担惩罚性赔偿责任的前提是明知,未尽进货查验义务与故意违法不同,考虑到我国食品经营市场的发展现状,规定将未尽查验义务推定为经营者明知,会对市场产生较大影响。我们认为,进货查验义务是食品安全法明确规定的经营者义务,对于保证食品安全至关重要,消费者基于对经营者的信任采购食品,经营者不履行进货查验义务显然是极不负责任的。经过征求各方面意见并研究讨论,《解释》明确将未依法履行进货查验义务作为经营者明知的一种情形予以规定,引导经营者规范经营,最大限度保证食品安全,督促经营者依法履行法定义务,保护消费者合法权益。

对于进货查验义务的内涵,实践中存在不同的理解。根据2020年9月国家市场监管总局印发的《食品销售者食品安全主体责任指南(试行)》(以下简称《责任指南》)第10.1项的规定,食品进货查验主要包括3个方面内容:(1)查验供货者许可证和食品合格证明文件;(2)查验食品感官性状等质量安全情况;(3)建立进货查验记录制度,并按规定保存记录和凭证。

对于这3方面义务,我们初步认为:

其一,关于查验供货者许可证和食品合格证明文件的义务。根据食品安全法第五十三条第一款的规定,食品经营者在采购食品时应当严格审查食品供应商的条件,认真查验供货者的许可证和食品合格证明文件。该规定的目的是要从源头保障食品的安全可靠,每个食品经营者都应当意识到查验供货者的许可证和食品合格证明文件是必须履行的法定义务。如果未查验供货者许可证和食品合格证明文件,应当认定为构成经营者明知

其二,关于食品感官性状的查验。食品安全法第五十三条进货查验记录制度虽然并未对此作出规定,但是食品安全法第三十六条明确禁止经营感官性状异常的食品,《责任指南》也将查验食品感官性状等质量安全情况纳入进货查验的范畴。讨论过程中普遍认为经营者购进感官性状异常的食品并销售,属于未尽到进货查验义务,违反该项义务也应当认定为构成经营者明知。

其三,关于进货查验记录与民事责任之间的关系,存在较大争议。一种观点认为查验记录义务是进货查验义务的重要内容,可追溯制度的建立对于保障食品安全至关重要,未建立进货查验记录应当推定为经营者明知;另一种观点认为,进货查验记录制度的目的是可追溯,未建立进货查验记录与经营者是否明知经营不符合安全标准的食品之间在逻辑上不具有必然联系,并且法律规定记录的事项包括名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容,如果一概认定为经营者明知进而承担惩罚性赔偿责任,对于经营者来说负担过重。我们初步认为,进货查验记录制度的主要目的是产品可追溯、责任可追究,在司法实践中,未建立进货查验记录是否认定为经营者明知,还要结合经营者主体类型、经营者是否已尽到查验证照的义务以及是否因之导致构成《解释》第6条第(2)项无法提供合法进货来源等具体案件情况予以认定,相关问题还需结合实践情况进一步调研论证。

司法实践中,应当注意的是

第一,关于农产品的进货查验义务。食品安全法第六十五条规定,食用农产品销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度,如实记录食用农产品的名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容,并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于6个月。与食品安全法第五十三条相比,法律并未要求经营者对食用农产品查验许可证和产品合格证明文件。在制定食品安全法过程中,立法机关认为,从我国目前食用农产品销售的情况看,作为农民和小散的个体经营者经营对象主要是蔬菜瓜果等鲜活农产品,通过许可进行管理,不现实。

第二,要注意义务主体的区分。食品安全法第五十三条第一款规定查验食品合格证明文件的义务主体为食品经营者,而第二款规定的进货查验记录制度的义务主体为食品经营企业。食品经营者既包括食品经营企业,也包括个体工商户等主体。因此,从立法目的和文义看,食品安全法区分不同主体施加不同的义务,对于经济实力处于更强地位的食品经营企业施加的义务则更重。另外,食品安全法第五十三条第三款和第四款对分别实行统一配送经营方式的食品经营企业和从事食品批发业务的经营企业的进货查验作出了规定。

第三,在司法实践中,要特别注意行政责任与民事责任的区分,不能将二者等同。食品安全法第一百二十六条规定:“食品、食品添加剂生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件,或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度,由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正,给予警告;拒不改正的,处五千元以上五万元以下罚款;情节严重的,责令停产停业,直至吊销许可证。”第一百四十八条第二款规定:“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金;增加赔偿的金额不足一千元的,为一千元。但是,食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。”两者相较,行政责任除罚款外,可通过其他警告、吊销执照等方式分梯次对责任主体进行处罚,而民事责任则侧重于对消费者的经济补偿,并通过惩罚性赔偿对经营者进行惩戒。行政责任与民事责任的规制角度、目的以及惩罚手段和力度等都有所不同。区分行政责任和民事责任,是在整个《解释》的适用中都要注意的问题。

六、关于法律适用的梯次及衔接问题

实践中,食品企业为了满足消费者需求,提高市场竞争力,承诺的质量标准可能会高于国家食品安全标准。如果食品符合国家食品安全标准,但未达到承诺的质量标准,应如何处理

《解释》第9条对此予以明确。食品符合安全标准,但不符合承诺的质量标准,涉及多种情形,相应地,也涉及食品安全法、消费者权益保护法、民法典等多部法律的适用。

有的经营者存在故意,构成欺诈,属于以次充好的情况,但并未跨越食品安全界限;有的经营者并不构成欺诈,但构成违约。无论是构成欺诈还是存在其他问题,只有不符合食品安全标准的,才适用食品安全法第一百四十八条规定的价款10倍或损失3倍的惩罚性赔偿制度。

虽然符合食品安全标准,但构成欺诈的,消费者可以依据消费者权益保护法第五十五条规定主张惩罚性赔偿;构成违约的,消费者可依据民法典第五百七十七条、第五百八十二条以及第五百八十三条等规定主张经营者承担责任;构成侵权的,消费者可以依据民法典侵权编相关规定寻求救济。

另外,消费者权益保护法还规定了消费者的公平交易权、知情权等内容,在符合这些规定的情形下,还可以通过相关的具体法律规定进行救济。《解释》第9条规定,食品符合食品安全标准但未达到生产经营者承诺的质量标准,消费者依照民法典、消费者权益保护法等法律规定主张生产经营者承担责任的,人民法院应予支持,但消费者主张生产经营者依据食品安全法第一百四十八条规定承担赔偿责任的,人民法院不予支持。该条规定就是为了明确法律适用上的梯次和界限。

另外,食品安全法第一百四十八条第二款规定与消费者权益保护法第五十五条第一款规定对食品安全惩罚性赔偿责任与消费欺诈惩罚性赔偿责任规定了不同的构成要件,但在司法实践中,食品生产经营者的行为可能同时满足上述两个法律规范的构成要件,比如食品经营者以虚假宣传的方式销售其明知不符合食品安全标准的食品。由于不同消费者在利益诉求、举证能力等方面均可能存在差异,如何诉讼,消费者有权选择。这两种责任都是以惩罚性赔偿为内容,具有惩罚和吓阻加害人的制度功能,此种情形消费者可择一主张。《解释》第7条规定,消费者认为生产经营者生产经营不符合食品安全标准的食品同时构成欺诈的,有权选择依据食品安全法第一百四十八条第二款或者消费者权益保护法第五十五条第一款规定主张食品生产者或者经营者承担惩罚性赔偿责任。

 

七、关于惩罚性赔偿责任是否以造成人身损害为要件的问题

 

对食品安全法第一百四十八条惩罚性赔偿责任的承担是否应以给消费者造成人身损害为前提条件的问题,实践中存在不同的观点。一种观点认为,惩罚性赔偿责任的承担应以造成人身损害为前提,现实生活中存在大量消费者购买不符合食品安全标准的食品但未食用,却诉至法院请求10倍赔偿,如均获支持,则将偏离立法原意。另一种观点认为,食品安全法上惩罚性赔偿制度不应当以损害后果为前提条件,即使消费者未食用,只要食品不符合安全标准,消费者也有权主张惩罚性赔偿。这种观点是基于严格监管食品安全的立法意图而提出的。鉴于实践中存在不同的观点和做法,有必要对此予以统一。我们认为,食品安全法第一百四十八条第二款规定的惩罚性赔偿,不以给消费者造成人身损害为前提条件。《解释》第10条规定,食品不符合食品安全标准,消费者主张生产者或者经营者依据食品安全法第一百四十八条第二款规定承担惩罚性赔偿责任,生产者或者经营者以未造成消费者人身损害为由抗辩的,人民法院不予支持。采纳这一立场,主要基于以下方面考虑:

首先,从立法文义看,食品安全法第一百四十八条第二款规定:“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。”该条并未要求以消费者人身遭受损害为前提。该款规定的惩罚性赔偿,不一定是在造成消费者人身损害的情况下才可以主张,消费者购买了不符合食品安全标准的食品,即使尚未食用,仍可要求生产经营者支付价款10倍的赔偿金。虽然民法典第一千二百零七条规定,明知产品存在缺陷仍然生产、销售,或者没有依据前条规定采取有效补救措施,造成他人死亡或者健康严重损害的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。但是,食品安全法旨在保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全。相较于民法一般规定而言,食品安全法第一百四十八条属于食品安全法对于食品安全领域所作的特别规定,应当优先适用。

另外,从现实情况看,如果第一百四十八条规定的价款10倍的惩罚性赔偿责任必须以造成人身损害为要件,对于消费者来说,要完成举证有相当难度。食品价额一般不高,有的三五元、十几元,如果消费者购买了不符合安全标准的食品,必须以能够证明有人身损害才能获得惩罚性赔偿,也就意味着在不能够证明因所购食品造成人身损害的情况下,通常只能获得食品价款的赔偿,而多数情况下这个赔偿显然不能弥补消费者维权成本,更无法很好地激励消费者维权并发挥监督作用。

关于在这个问题上是否要区分侵权责任纠纷和合同纠纷而做不同处理,有观点认为,损害后果是侵权责任构成要件,原告提起产品责任纠纷诉讼,应当以不安全食品造成消费者人身损害后果为要件。当消费者购买到不符合安全标准的食品时,若该食品尚未对消费者造成损害,则属买卖合同中标的物的质量不合格,根据合同相对性原理,消费者只能追究销售者的违约责任,向销售者请求赔偿。我们倾向认为,在食品安全民事纠纷案件中,无论当事人提起产品责任之诉还是买卖合同之诉,食品安全法第一百四十八条规定的价款10倍的赔偿均不以食品造成消费者人身损害为前提

首先,食品安全法第一百四十八条第二款规定并未区分产品责任纠纷还是买卖合同纠纷而设置不同的构成要件。该款规定相对于民法典关于惩罚性赔偿的规定来说,属于特别规范,应当优先适用。其次,在侵权法上,购买不安全食品本身也属于损失。立法机关认为民法典侵权编第四章的财产损害,既包括缺陷产品以外的其他财产的损害,也包括缺陷产品本身,这样,有利于及时、便捷地保护用户、消费者的合法权益。因此,消费者购买的食品不符合安全标准不能食用,本身就是损失。再次,从实际处理效果讲,由于我国民事纠纷案由中并未列食品安全民事纠纷这一案由,当事人通常以买卖合同、产品责任纠纷等案由提起诉讼。无论是产品责任之诉还是买卖合同之诉,在符合法定条件的情况下,当事人援引食品安全法第一百四十八条第二款规定主张生产经营者承担10倍价款的赔偿责任,均有法律依据。人民法院以未造成人身损害为由驳回,让当事人另行以合同纠纷为由提起诉讼,实无必要。

 

八、关于生产经营未标明基本信息的预包装食品的赔偿责任问题

《解释》第11条就预包装食品的生产经营者漏标基本信息或者标示基本信息不清晰应承担惩罚性赔偿责任作了规定。预包装食品包装标签问题,是人民群众最为关心的问题之一,也是近年来司法实践中经常遇到、争议较大的问题。预包装食品是指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品,包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定限量范围内具有统一的质量或体积标示的食品。

关于预包装食品包装标签的争议主要集中在两个方面

一是预包装食品包装标签缺乏哪些基本标示内容会影响食品安全,只要生产经营的预包装食品缺乏这些标示信息,生产经营者就必须承担惩罚性赔偿责任。

二是预包装食品包装标签不符合食品安全法等法律和国家标准规定,是否属于食品安全法第一百四十八条第二款规定的不影响食品安全且不会对消费者造成误导的标签瑕疵。这实际是一个问题的两个方面。

针对上述问题,《解释》第11条规定,生产经营漏标生产者信息即生产者名称、地址,食品成分信息即成分或者配料表,保质期信息即生产日期、保质期的预包装食品的,消费者有权请求生产者或者经营者依据食品安全法第一百四十八条第二款规定承担惩罚性赔偿责任。

其中,漏标生产者信息即生产者名称、地址的预包装食品主要是指人民群众深恶痛绝的“黑作坊”食品。本条解释着力于打掉“黑作坊”食品的生产经营链条。实践中,“黑作坊”地难找、人易跑,具有隐蔽性。由于预包装食品包装标签上漏标了生产者名称和地址,消费者购买此类食品权利受到损害的,往往不知道找谁承担责任。本条解释规定,生产经营未标明生产者名称、地址的预包装食品,不仅生产者要承担惩罚性赔偿责任,经营者也要承担惩罚性赔偿责任,让经营者不愿、不敢经营“黑作坊”食品。这就打掉了“黑作坊”食品的市场,切断了“黑作坊”食品的经营链条。

成分或者配料表属于预包装食品包装标签强制标识信息,对于食品安全有实质性影响,对于消费者了解食品安全信息具有重要意义。

生产日期与保质期是广大消费者在购买预包装食品时最关注的食品安全信息,《解释》深入贯彻习近平总书记提出的“四个最严”要求,强化预包装食品生产经营者清晰标明生产日期和保质期的责任。根据本条规定,生产经营的预包装食品的包装标签未标明生产日期、保质期,或者标明的生产日期、保质期不清晰的,生产经营者都将承担惩罚性赔偿责任,以充分保护消费者的知情权和生命权、健康权。

司法实践中,在适用《解释》第11条规定时,应注意以下5个问题

第一,准确理解本条解释但书部分规定,即法律、行政法规、食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的除外。此处所称的除外,是指《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)(以下简称《标签通则》)第4.3条关于标示内容豁免的规定。该条规定了两种标示内容豁免的情形:一是酒精度大于等于10%的饮料酒,食醋,食用盐,固态食糖类,味精可以免除标示保质期。二是当预包装食品包装物或包装容器的最大表面面积小于10平方厘米时[包装物或包装容器最大表面面积计算方法是:长方体形包装物或长方体形包装容器计算方法:长方体形包装物或长方体形包装容器的最大一个侧面的高度(cm)乘以宽度(cm);圆柱形包装物、圆柱形包装容器或近似圆柱形包装物、近似圆柱形包装容器计算方法:包装物或包装容器的高度(cm)乘以圆周长(cm)的40%;其他形状的包装物或包装容器计算方法:包装物或包装容器的总表面积的40%。如果包装物或包装容器有明显的主要展示版面,应以主要展示版面的面积为最大表面面积。包装袋等计算表面面积时应除去封边所占尺寸。瓶形或罐形包装计算表面面积时不包括肩部、颈部、顶部和底部的凸缘],可以只标示产品名称、净含量、生产者(或经销商)的名称和地址。

第二,要正确处理本条解释规定与标签瑕疵的关系。食品安全法第一百四十八条第二款规定食品生产经营者的惩罚性赔偿责任时作了例外规定,即食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的,生产者或者经营者无需承担惩罚性赔偿责任。在被起诉承担惩罚性赔偿责任时,食品生产经营者通常会以食品的标签、说明书的问题属于瑕疵,不影响食品安全且不会对消费者造成误导为由进行抗辩。需要注意的是,食品安全法第一百四十八条第二款的但书规定适用条件非常严格,必须同时符合3个要件:一是食品的标签、说明书不符合食品安全标准仅属于瑕疵;二是该瑕疵不影响食品安全;三是该瑕疵不会对消费者造成误导。《解释》第11条所规定情形不属于食品安全法第一百四十八条第二款规定的标签瑕疵

第三,注意生产者与经营者惩罚性赔偿责任构成要件的关系。根据食品安全法第一百四十八条第二款规定,生产者生产不符合食品安全标准的食品的,应当承担惩罚性赔偿责任。在适用本条解释时,需要注意经营者对于预包装食品标签应当标示的基本信息应当予以审查。预包装食品标示是否未标明生产者名称、地址、成分或者配料表以及是否清晰标明生产日期、保质期是明显可察的,因此,如果经营者经营的预包装食品未标明生产者名称、地址、成分或者配料表,未清晰表明生产日期、保质期,经营者就应当承担惩罚性赔偿责任不能以不知道其所经营的预包装食品违反食品安全标准为由进行免责抗辩

第四,生产经营者不能以食品标签未标明基本信息实质上不影响预包装食品安全进行抗辩。预包装食品标示是否会对食品安全造成影响,应当由立法机关和食品安全标准制定部门作出判断。人民法院在食品安全纠纷民事诉讼中,需要判断的是生产经营者生产经营的食品是否符合食品安全法以及食品安全标准的要求。而且,预包装食品标签上应当标明的生产者名称、地址、生产日期、保质期、成分或者配料表等信息属于强制标示的信息,也属于影响消费者知情权和食品安全的基本信息,故生产经营未标明上述信息以及未清晰标明生产日期和保质期信息的,生产经营者应当承担惩罚性赔偿责任。

第五,要准确把握预包装食品漏标其他标签信息时生产经营者的责任。本条解释只是对实践中问题较为突出的漏标基本信息或者基本信息标示不清晰的情况作了规定,如果预包装食品标签漏标了其他应当标示的信息仍应当依据食品安全法和《标签通则》等相关规定认定生产经营者是否应当依据食品安全法第一百四十八条第二款规定承担惩罚性赔偿责任。

 

九、关于经营进口食品的赔偿责任问题

《解释》第12条就不符合我国食品安全国家标准或者国务院卫生行政部门决定暂予适用标准的进口食品经营者民事责任作了规定。

对于进口食品,需要处理好我国食品安全国家标准与国外食品安全标准的关系,以及进口食品是否经过我国出入境检验检疫机构检验检疫与进口食品是否符合我国食品安全国家标准的关系。

关于第一个关系,根据食品安全法第二条、第九十二条第二款等规定,无论食品经营者销售的是进口食品还是我国境内生产的食品,都应当遵守食品安全法的规定,其所销售食品均应当符合我国食品安全标准,不能以食品出口国的食品安全标准代替我国食品安全标准。实践中,存在部分进口食品在国内缺乏相应的食品安全标准的情况,根据食品安全法第九十三条规定,应由境外出口商、境外生产企业或者其委托的进口商向国务院卫生行政部门提交所执行的相关国家(地区)标准或者国际标准。国务院卫生行政部门对相关标准进行审查,认为符合食品安全要求的,决定暂予适用,并及时制定相应的食品安全国家标准。

关于第二个关系,实践中曾有不同认识,但根据食品安全法第九十二条规定,进口的食品、食品添加剂符合我国食品安全国家标准,与进口的食品、食品添加剂经过出入境检验检疫机构依照进出口商品检验相关法律、行政法规的规定检验检疫并非一回事。进口食品和食品添加剂既要符合我国食品安全国家标准,也应当经出入境检验检疫机构依照进出口商品检验相关法律、行政法规的规定进行检验检疫,不能用经过了出入境检验检疫机构检验检疫取代食品安全国家标准,将其作为判断进口食品是否安全的依据。

实践中,有的进口商以其并非进口食品的经营者为由进行抗辩,主张其不应对进口食品不符合我国食品安全标准承担责任。这一主张不能成立。不同进口商的经营模式不同,有的进口商进口食品后先转售给零售商,再由零售商销售给消费者;有的进口商则直接将进口食品销售给消费者。在前一种情况下,进口商与批发商的地位并无二致;在第二种情况下,进口商与普通销售者的角色相同。无论在哪种情况下,进口商都属于进口商品的经营者,都应当承担经营者的责任

本文刊登于《人民司法》2021年第13期

 


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